6万亿置换债发行收官 明年重在城投化债

2026年1月5日，新增地方政府专项债券与置换债券将同时迎来“开闸”。当天，山东省政府拟招标发行首批2026年地方政府债券，其中包括246.09亿元用于“置换存量隐性债务”的2026年山东省地方政府再融资专项债券（以下简称“置换债券”）。

新的一年，总计6万亿元额度的置换债券将全部发行完毕。在受访专家看来，置换债券发行完毕意味着大规模隐性债务置换工作迎来阶段性收官，但并非后续地方化债工作力度会退坡。

随着一揽子化债举措明显见效，2026年地方化债工作或更加注重建设长效机制和化解地方政府融资平台经营性债务，对地方政府投融资平台公司（以下简称“城投公司”）市场化转型提出更高要求。新成立的财政部债务管理司，或将助力健全全口径债务风险防控体系。

地方化债攻坚与巩固并行

新的一年，地方“以债化债”力度依然较大。2万亿元置换债券叠加部分专门用于化债的地方政府专项债券，将进一步缓释地方政府当期化债压力、减少利息支出。根据财政部此前测算，6万亿元置换债券预计可累计节约利息支出约4000亿元。

随着置换债券在2026年完成全部发行，受访专家认为，地方化债工作的主要方式和目标也将有所调整。

“2026年置换债券发行收官，标志化债工作从债务置换为主转向构建长效机制为主。”上海国家会计学院现代产业发展研究中心副主任钟世虎接受证券时报记者采访时表示，着眼于2028年隐债“清零”目标，2026年应处在地方化债攻坚与巩固并行的关键阶段，未来化债工作力度不应减弱。对隐性债务的“存量化解”与“增量严控”仍需持续推进，还要推动城投公司市场化转型，避免城投公司“明退实存”。

东方金诚公用事业一部执行总监周丽君同样对记者表示，隐债置换只能作为短期纾困手段，从长效机制看，地方化债方式需要从“输血”向“造血”转变。

此外，未来地方政府“以债化债”将主要依靠专项债券。自2024年起，财政部每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，该措施将持续到2028年。中央财经大学教授温来成告诉记者，专项债券额度用于化债，核心目标在于缓释专项债券项目自身的风险隐患。从当前地方审计情况来看，部分专项债券支持项目的实际收益未达预期，面临还本付息压力。

着力化解经营性债务风险

对于新一年的地方化债工作，近期召开的中央经济工作会议明确要求，优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险。

城投公司是地方债务的重要载体。2023年以来，城投公司改革转型工作明显加速。财政部门通过加快置换城投公司承担的隐性债务，推动更多城投公司“退平台”，加快城投公司市场化转型进程。目前，城投公司的隐性债务风险已有所收敛，而城投公司市场化经营过程中形成的经营性债务风险更需警惕。

企业预警通数据显示，截至2025年12月30日，已有362家城投公司在年内公开宣布不再承担政府融资职能（即“退平台”）。城投公司从“退平台”到实现市场化转型、与地方政府彻底“脱钩”，实现从政府融资平台名单中退出（即“退名单”）还需长时间观察。

据财通证券研报测算，2025年末融资平台经营性债务规模约为7.26万亿元。该研报认为，经营性债务处置的关键在于“退名单”。一旦城投公司完成“退名单”，其存续的部分金融债务就不再纳入“融资平台经营性金融债务”。

为化解经营性债务风险，周丽君认为，城投公司转型工作将从“形式退出”加速迈入以提升自身造血能力为核心的深度转型阶段，包括推动区域内城投公司兼并重组，加快推动财政实力薄弱、资产匮乏地区城投公司整合或出清。

健全债务风险防控体系

2025年11月，财政部新设专职管理政府债务的债务管理司，过去由多个司局分工监管国债与地方债、政府内债与外债的局面就此划上句号。

“防范化解隐性债务风险”是财政部债务管理司的主要职能之一。上海财经大学中国公共财政研究院副教授汪峰向记者指出，债务管理司将整合原分散于预算司、国库司的债务管理职能，实现中央与地方、显性与隐性债务的“全口径、集中化”管理，进行政策协同与资源调配，同时完善化债过程中的风险预警与问责机制。

财政部此前通报的地方隐性债务问责典型案例显示，部分地区存在新增隐性债务、少报漏报隐性债务和隐性债务化解不实等违法违规行为。温来成指出，避免企事业单位“平台化”倾向，已成为防止新增隐性债务的重要风险点，需在债务管理中严加防范。财政部债务管理司将通过全面统筹管理政府债务，在守住不发生系统性风险底线的同时，推动政府债务资金合理运用。

“预计财政部债务管理司将重点保障置换债券发行及化债资金使用，并推进隐性债务清零与长效管理机制建设。”周丽君表示，通过各类举措，债务管理司将构建一个全方位、全口径债务风险防控体系。