中国宏观经济研究院徐策中研智库何赛
推动城市高质量发展是顺应大国竞争趋势的战略布局，也是城镇化进入新发展阶段的必然需求，更是未来我国扩大内需的主战场
面对我国城市发展呈现出的新阶段性特征，中央城市工作会议在总体要求上明确了“五个转变”，并围绕创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧等六个现代化人民城市建设目标，系统地提出了七个方面的重点任务。这些任务的实施，将为我国经济发展带来新机遇，注入强劲的新动能，推动城市与经济高质量协同发展
推动城市高质量发展，需要中央、地方、企业多方面协同发力、多措并举。中央层面应强化顶层设计，优化规划、考核、标准和财政支持模式；地方政府要立足自身实际，因地制宜发掘内涵式发展路径；企业要深度参与城市更新、智慧城市及绿色转型，从城市发展新方向中发掘新机遇
党的二十大报告指出，要“推进以人为核心的新型城镇化”。党的二十届三中全会强调，要“健全推进新型城镇化体制机制”“加快转变城市发展方式”。最近召开的中央城市工作会议进一步提出，要以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，走出一条中国特色城市现代化新路子。
当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。推动城市高质量发展，不仅是关乎大国竞争全局的战略抉择，也是适应城市新发展阶段的必然选择，更是释放内需潜力的重要引擎。中央城市工作会议明确了“五个转变”，首次系统提出“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六大维度的现代化人民城市建设目标，并部署了七项重点任务，为今后推动城市高质量发展明确了方向。下一步，要贯彻落实中央城市工作会议精神，中央、地方、企业要协同发力、多措并举，共同推动城市高质量发展。
一、深刻把握推动城市高质量发展、坚持城市内涵式发展的战略意义
推动城市高质量发展是顺应大国竞争趋势的战略布局，也是城镇化进入新发展阶段的必然需求，更是未来我国扩大内需的主战场。
（一）推动城市高质量发展是顺应大国竞争趋势的战略布局
未来，城市将成为大国竞争的主战场，新技术、新产业、新赛道的竞争都将在此展开。城市更是国家参与全球分工的战略支点，决定了国家的国际竞争力。当前，世界各主要国家都在大力提升国际性大都市的发展质量。推动城市高质量发展，既顺应了当今世界城市发展的总体趋势，也增强了我国城市对全球要素资源的吸引能力和创新能力，是提升我国国际竞争力的关键举措。
（二）推动城市高质量发展是城镇化进入新发展阶段的必然需求
党的十八大以来，我国城镇化建设取得了显著进展，城镇化率提高到2024年的67%。目前，我国城镇化正在进入稳定发展阶段，将以存量提质增效为主，传统土地扩张发展模式难以为继，必须提升全要素生产率，转向内涵式发展模式。
与此同时，城市发展的短板和问题正日益凸显，居民对城市的宜居性也提出了更高要求，亟需着力解决“城市病”，补短板、强弱项。客观上要求城市建设要从以往的效率优先转向品质优先。
（三）推动城市高质量发展是未来我国扩大内需的核心引擎
城市作为人口、产业、资源要素的集中承载地，既是内需的主要生成空间，也是内需升级的核心载体。
首先，农村转移人口市民化将显著释放消费潜力。相关研究显示，农民向城镇转移并成为常住人口后，人均消费将提高30%；若在城镇落户，人均消费将再提高30%。
其次，城市集中了全国80%以上的二、三产业就业岗位，提供了高质量的就业、产品和服务，驱动居民消费结构转型升级。
最后，为满足城市新增人口的教育、医疗、养老等需求，教育、医疗等公共服务投资以及城市基础设施，也将随着城市人口增加而配套升级。研究显示，如果1.7亿进城农民工实现市民化，将带动17.37万亿元的政府投资。
二、政策体系与实践经验积淀深厚，为城市高质量发展提供坚实支撑
当前，我国在推动城市高质量发展方面，已经具备了较为坚实的政策体系和丰富的实践经验。从政策层面看，我国新型城镇化战略的顶层设计不断健全。从具体实践来看，我国在推进以人为本的新型城镇化建设上已经取得显著成效，涌现出一批城市高质量发展的实践案例。
（一）当前推动城市高质量发展的政策体系已基本形成，顶层设计日趋完善
一是新型城镇化战略的顶层设计不断健全。2022年，中共中央、国务院印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，通过县域城镇化进一步优化我国城镇体系。2024年，中共中央、国务院发布《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，推动城市基础设施的数字化、韧性化改造；国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，明确新时期城市建设的重点任务。2025年，中共中央、国务院发布《关于持续推进城市更新行动的意见》，标志着城市更新工作进入系统推进新阶段。
二是支撑城市高质量发展的政策体系不断完善。住房城乡建设部组织修订了《城市地下综合管廊建设规划技术导则》，国家标准化管理委员会等6部门发布了《城市标准化行动方案》，国家发展改革委等4部门联合出台了《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》，生态环境部等11个部门联合印发《美丽城市建设实施方案》。这些政策从多个方面明确了城市高质量发展的标准和具体要求。
三是城市更新试点范围持续扩大。2021年，我国启动首批城市更新试点工作。2023年，住房城乡建设部印发《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，明确了城市更新主要任务，为试点工作深化提供指引。2024年，西安、沈阳等15个城市入选城市更新试点。2025年，住房城乡建设部印发《城市更新规划编制导则》，加快在全国范围内推广城市更新。
（二）近年来我国大力推进以人为本的新型城镇化，为城市高质量发展构筑坚实基础
一是农业转移人口市民化成效显著。自2014年以来，已有累计超过1.5亿农业转移人口落户城镇，户籍人口城镇化率提升至49.26%。国家基本公共服务现行标准规定的81项服务项目中，已经有62项实现了常住地提供。
二是潜力地区城镇化水平持续提升。潜力地区加快培育特色优势产业集群，例如郑南商许超硬材料集群入选国家先进制造业集群。县城的产业配套设施、公共服务设施等建设持续加力，约40%的县城常住人口超过10万人。
三是现代化都市圈格局不断优化。我国城市群主体形态已全面确立，正稳步推进一体化发展和非核心功能向外转移。“轨道上的都市圈”正加速形成，全国共有54个城市开通城市轨道交通线路325条。
四是城市更新和安全韧性提升行动加快推进。全国累计新开工改造城镇老旧小区25万个，城中村改造也已扩围至300多个城市。全国第一批“平急两用”设施建设项目总投资超过1万亿元。“十四五”期间累计投入600亿元推进海绵城市建设示范工作。
五是城市绿色化、智能化水平显著提升。新建建筑绿色建筑面积、城市生活垃圾无害化处理率和污水处理率分别超过90%、99%和98%，并已建成207个千兆城市。国家政务服务平台基本实现“一件事集成办”，极大提升了办事效率和便捷性。
（三）地方积极探索实践新型城镇化建设，涌现出一批优秀经验案例
地方政府在推进以人为本的新型城镇化过程中，通过制度创新、产业升级和技术赋能，在多个领域取得显著进展，形成了一批优秀实践案例。
在推进农业转移人口市民化方面，东莞市出台“稳定居住就业+人才+优秀产业工人”的多元化入户政策，全市随迁子女入读公办学校人数比例达到100%。
在提升潜力地区城镇化水平方面，地处粤西的廉江市提质发展县城优势产业，促进人口就地就近城镇化，培育出小家电、红橙等特色产业集群。
在培育现代化都市圈方面，京津冀地区联合打造机器人等6条重点产业链，同时雄安新区等周边城市积极承接北京非首都功能的疏解。
在城市更新和安全韧性建设方面，厦门市在老旧小区改造中推进海绵城市建设，使建成区符合海绵城市标准的比例达到39.2%。
在城市绿色化、智能化转型方面，成都市积极构建城市运行“一网统管”模式，基本形成全网共享、全时可用、全程可控的“城市大脑”感知体系。
三、推动城市高质量发展、坚持城市内涵式发展将带来发展新机遇新动能
面对我国城市发展呈现出的新阶段性特征，中央城市工作会议在总体要求上明确了“五个转变”，并围绕创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧等六个现代化人民城市建设目标，系统地提出了七个方面的重点任务。这些任务的实施，将为我国经济发展带来了新机遇，注入强劲的新动能，推动城市与经济高质量协同发展。
（一）着力优化现代化城市体系，强化城市群内部及之间的连接与协同
中央城市工作会议指出，要提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，主要聚焦三项重点任务：
一是发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。其核心在于强化城市群内部及城市群之间的连接与协同。根据相关规划，我国将在2030年形成全国“1、2、3小时”铁路出行圈和“1、2、3天”快货物流圈，不仅直接拉动基建、装备制造等上下游行业的投资，还将通过缩短时空距离，加快全国统一大市场建设。
物流、旅游等行业也将迎来快速发展，预计未来5年，我国集装箱运输年均增速将超过15%；旅游市场年复合增长率达8%，其中银发旅游列车将在2027年达到2500列，成为增长亮点。
二是分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化。中央城市工作会议特别强调了“分类推进”，意味着未来我国将着力引导县城差异化发展。具体而言，大城市周边县城和专业功能县城要依托区位优势承接产业转移；农产品主产区的县城将建设现代农业产业集群；重点生态功能区县城和人口流失县城要推进减量发展，在生态产品价值化实现、生态康养旅游等方面探索出新路径。
三是促进大中小城市和小城镇协调发展。将重点推进城乡间公共服务共享。以医疗服务为例，我国计划到2027年底基本实现紧密型县域医共体全覆盖，这将带动网络基础设施建设、远程医疗、AI诊疗等相关产业增长。机构预测，到2030年，手术机器人的市场渗透率将从2024年的12%，提升至35%；AI+医疗将实现全场景覆盖，贡献医疗价值占比将达30%。
（二）着力建设富有活力的创新城市，进一步培育创新生态
中央城市工作会议将“创新”作为建设现代化人民城市的六个目标之首，任务主要体现在两个方面：
一是精心培育创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破。结合全国统一大市场建设，未来城市建设将更加注重探索差异化竞争的城市发展路径。一线城市将进一步发挥其辐射带动作用，形成不同特色的产业集群。
二是依靠改革开放增强城市动能，高质量开展城市更新。这意味着城市发展要转向以创新生态为核心的内生增长模式，通过治理升级激活存量资源。目前，我国城镇现有房屋总量达662亿平方米，更新改造需求巨大。城市更新有望带动全国每年7亿平方米左右的改造规模，涉及700余万套房屋，到2030年有望成为10万亿元级别的超级市场。
地下空间高效应用也是城市更新的重点领域。目前，我国地下空间总量庞大但闲置率高，以北京市为例，有20%的普通地下室和50%的人防地下室处于闲置状态，深地实验室、地下公共服务设施、地下数据中心等新场景有望成为未来城市培育创新载体的新领域。
（三）着力建设舒适便利的宜居城市，加快城市规划、房地产和服务业转型发展
中央城市工作会议在建设宜居城市方面提出了三项重点任务：
一是坚持人口、产业、城镇、交通一体规划。为解决传统规模式扩张带来的职住分离、交通拥堵，未来我国将着力推动生产、生活、生态空间的有机融合，预计将为城市规划咨询、城市信息模型、交通、住房租赁和社区服务带来新机遇。
二是加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造。随着城市发展模式转变，房地产发展模式也要从“规模扩张”转向“产品为王”。数据显示，“好房子”项目毛利率已恢复至20%以上，成为房地产市场新增长点。相关测算显示，未来5年，全国潜在商品住宅需求中枢仍有8.76亿平方米。此外，城中村改造与保障性住房建设也将在“十五五”时期贡献2.13万亿元新增投资规模。
三是大力发展生活性服务业。提高养老、托育、教育、医疗等生活性服务的供给能力，对增强城市的宜居性和吸引高端人才至关重要。生活性服务业对就业的吸纳能力约为制造业的3至4倍，对就业的拉动作用极为重要。到2030年，我国城乡居民人均服务型消费水平将超过1.8万元，服务型消费将成为未来我国城市产业发展的重点业态。
（四）着力建设绿色低碳的美丽城市，加快污染防治、低碳转型和生态修复
中央城市工作会议提出，要巩固生态环境治理成效。重点任务聚焦在以下三个方面：
一是采取更有效措施解决城市空气治理、饮用水源地保护、新污染物治理等方面的问题。大气污染和水污染等污染防治仍将是“十五五”时期城市公共投资的重点。到2030年，大气污染防治行业市场规模将增长至2.1万亿元，其中超低排放改造、挥发性有机物治理以及碳捕集与封存将是主要的增长点。
二是推动减污降碳扩绿协同增效。城市的绿色低碳转型是实现“双碳”目标的关键攻坚区域，发展绿色生产力是必然趋势。到2030年，建材低碳化生产、废弃建材回收利用、节能建材和光伏建筑一体化等领域预计将分别形成5800亿元、2300亿元、6000亿元和638.59亿元的市场规模。
三是提升城市生物多样性。生物多样性是城市生态宜居品质的重要标志。未来我国城市生态修复产业将迎来快速增长，相关研究显示，到2030年，我国生态修复产业市场规模或将达到2.5万亿元。
（五）着力建设安全可靠的韧性城市，推进城市管网更新、房屋安全保障水平和应急能力提升
韧性城市建设是衡量城市现代化治理能力的关键要素之一。中央城市工作会议的要求主要分为以下四个方面：
一是推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级。统计数据显示，未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿元。
二是严格限制超高层建筑，全面提升房屋安全保障水平。目前，我国已建成25年以上的高龄房屋面积近175亿平方米，维修管理支出正逐年增长。预计建筑安全评估相关市场规模将超过1500亿元，同时也将带动抗震加固、智能监测等产业发展。
三是强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理。为应对日益频发的极端天气冲击，我国海绵城市建设和“平急两用”建设正处于全面推进阶段。相关研究显示，未来5年，“平急两用”建设将拉动1.95万亿元投资，成为提升城市韧性的关键工程。
四是加强社会治安整体防控，切实维护城市公共安全。未来我国将着力从源头上防治公共安全风险。到2026年，基于大数据的反诈系统、跨境犯罪追踪平台、重大活动安保解决方案等智慧警务系统的融资规模有望突破200亿元。
（六）着力建设崇德向善的文明城市，带动文化遗产保护利用与文化产业发展
在保护城市独特历史文脉方面，中央城市工作会议明确了两项重点任务：
一是健全历史文化保护传承体系，完善城市风貌管理制度，守护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观。历史文化遗产的保护，不仅彰显城市的精气神，还体现城市的软实力。当前，将历史文化遗产与现代潮流相结合的“以用促保”是保护历史文化的有效手段。同时，纳米加固材料、生物酶材料、3D打印等新技术的应用也开辟了遗产保护新空间。预计，到2030年，上述技术应用的市场规模将突破100亿元。数字孪生也在成为新的热点，例如北京市围绕中轴线核心遗产区打造了国内首个数字孪生文化遗产监测平台。
二是加强城市文化软实力建设，提高市民文明素质。发达的文化产业是城市成熟发展的特征之一，鲜明的城市文化标签是塑造城市软实力的关键。未来，城市公共文化设施、沉浸式体验、群众性文化活动及赛事将得到进一步发展。预计到2030年，我国文化产业整体规模将增长至12万亿元。
（七）着力建设便捷高效的智慧城市，贯彻“以人民为中心”的治理思想
建设智慧城市不仅需要技术叠加，更要革新治理理念，必须始终贯穿“以人民为中心”的发展思想。在建设智慧城市方面，中央城市工作会议提出了三点要求：
一是坚持党建引领，坚持依法治市。智慧城市的建设离不开党建和法治保障。只有坚持依法治市，才能保障智慧应用安全可控、公平普惠。只有加强党的领导，才能避免数据孤岛、各自为政。
二是创新城市治理的理念、模式和手段。当前，数字技术正推动城市治理向精细治理、数据决策、主动服务、协同联动等方向转变，极大提高了治理效能。“十五五”时期，城市治理相关数字基础设施投资需求预计将达到3900亿元。
三是用好市民服务热线等机制，高效解决群众急难愁盼问题。要求从群众视角设计服务流程，利用技术手段提高政府反馈效率。据机构预测，到2029年我国AI数字人市场规模将达到250.5亿元，其中政务服务将是重点增长领域。
四、协同发力、多措并举，共同推动城市高质量发展
推动城市高质量发展，需要中央、地方、企业多方面协同发力、多措并举。中央层面应强化顶层设计，优化规划、考核、标准和财政支持模式；地方政府要立足自身实际，因地制宜发掘内涵式发展路径；企业要深度参与城市更新、智慧城市及绿色转型，从城市发展新方向中发掘新机遇。
（一）加强考核改革和规划引领，一体化推进城市高质量发展
一是强化规划统筹引领，引导各地按照主体功能定位差异化发展，分类编制城市和产业发展规划，统筹优化城市生产、生活、生态空间。
二是一体化推进城市体检和城市更新，科学制定城市更新专项规划和要求细则，完善土地、财税、金融等支持政策。
三是制定全国统一标准体系，在城市数字治理方面确立国家级标准，明确技术规范，打破地方壁垒，并厘清数据权属、数据安全、权责划分等核心问题。
四是改革地方政府考核机制，按照内涵式发展要求，改革地方政府考核机制，建立以新城市建设目标为基础的指标体系。
五是创新财政支持模式，构建多元投融资体系，发行城市更新绿色债券，推动财政资金进一步向中西部和民生领域倾斜。
（二）发掘内涵式发展路径，加快城市绿色化、智能化、韧性化转型
一是挖掘城市差异化发展潜力，依托自身禀赋找准自身定位，制定差异化实施方案，因地制宜推动城市高质量发展，杜绝“一刀切”或盲目复制其他城市的经验。
二是有序开展城市更新，坚持“留改拆”并重，实施全生命周期管理和精细化微改造，构建可持续的城市更新机制。
三是推动优质公共服务资源下沉，建立下沉激励机制，利用远程医疗、名校托管等方式，推动医疗、教育、养老资源均衡布局和精准供给。
四是加快城市绿色转型，因地制宜发展新能源，加快传统产业和能源绿色化改造，建设资源循环利用体系，规模化推广绿色建筑。
五是加强韧性城市建设，推进老旧管线改造升级，建设智能监测系统，完善应急能力和管理体系建设。
六是守好城市历史文脉，坚持“以用促保”，做好产业方向引导，警惕过度商业化，打造差异化的城市文化IP。
七是优化城市治理方式，利用数智技术推动城市治理设施互联互通，建设内外互通、资源共享的区块链政务网络，推广人工智能在城市治理中的实战应用，促进数据融合利用，构建多元主体参与的数字化协同治理模式。
（三）创新技术及商业模式，从城市高质量发展中发掘新机遇
一是转变房地产发展模式，参与城市更新行动。建设高品质“好房子”，推进住宅绿色化、智能化转型。深度参与城市更新，创新存量资产运营模式，探索“保障性租赁住房+社区商业”、历史建筑保护活化利用等新型房地产项目。
二是深耕智慧城市，打造城市数字赋能解决方案。扩大人工智能、区块链等新技术在智慧城市平台中的应用范围和落地场景，建设数字孪生平台，推进公共服务数字化升级，引领行业标准制定。
三是创新应用绿色技术，深度参与城市绿色转型。规模化应用绿色建材、节能建材等技术，加快产能绿色化改造，构建循环经济产业链，挖掘资源再生价值。
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